В решении фундаментальных проблем развития государства и гражданского общества профилактике принадлежит одна из основных ролей, прежде всего, это касается улучшения демографической ситуации, устранения последствий алкоголизма, наркомании и низкой рождаемости.Анализ содержания основных законодательно-нор­мативных документов показал, что в Конституции Рос­сийской Федерации целый ряд статей направлен на ох­рану здоровья и профилактику заболеваний. Три статьи Конституции посвящены непосредственно вопросам здравоохранения, в том числе развитию государствен­ной, муниципальной и частной системам здравоохра­нения (статья 41), координации вопросов здравоохра­нения (статья 72) и обеспечению проведения Прези­дентом Российской Федерации единой государствен­ной политики в области здравоохранения (статья 114). Одной из основных является статья 41, согласно которой каждый имеет право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь за счет средств со­ответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. В данной статье отмечается, что «в Рос­сийской Федерации финансируются федеральные про­граммы охраны и укрепления здоровья населения, при­нимаются меры по развитию государственной, муни­ципальной, частной систем здравоохранения, поощ­ряется деятельность, способствующая укреплению здо­ровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом».

Наряду с этим, целый ряд статей Конституции Рос­сийской Федерации содержит правовые нормы, имею­щие прямое отношение к профилактике заболеваний: право на благоприятную окружающую среду, досто­верную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу эко­логическим правонарушением (статья 42),право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасно­сти и гигиены, и право на отдых (статья 37),охрана прав материнства и детства (статья 38),право на со­циальные пособия (статья 39)и др.

Таким образом, в Конституции Российской Феде­рации нашли разностороннее отражение вопросы ук­репления здоровья, в том числе и связанные преиму­щественно с социальной профилактикой.

Закон № 122-ФЗот 22 августа 2004 г. является ос­новой реформы здравоохранения и принят в целях:

•  защиты прав и свобод граждан Российской Фе­дерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации;
• оптимизации деятельности территориальных органов исполнительной власти субъектов Федерации.

С учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов мест­ного значения статьей 35 Закона внесены существен­ные изменения в Основы законодательства Россий­ской Федерации «Об охране здоровья граждан» №5487 от 22 июля 1993 г.

Появление законодательного документа «Об охра­не здоровья граждан», дополнений и изменений За­кона 122-ФЗ как неотъемлемой части социально-эко­номических преобразований общества, необходимо гражданам РФ и здравоохранению, для безотлагатель­ного решения серьезных проблем.

В преамбуле Закона РФ «Об охране здоровья граж­дан» сказано, что «в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами междуна­родного права, международными договорами РФ» при­знается «основополагающая роль охраны здоровья гра­ждан как неотъемлемого условия жизни общества» и подтверждается «ответственность государства за сохра­нение и укрепление здоровья граждан Российской Федерации» и закрепляется «приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья». Основы «законодательно устанавливают правовые, организационные и экономические принципы в об­ласти охраны здоровья граждан».

Авторами представлены извлечения из Основ Законо­дательства РФ с учетом поправок, внесенных Законом № 122-ФЗ, касающиеся правовых, организационных и экономических принципов развития профилактики.

Вразделе 1 статьи 1«Охрана здоровья граждан» утверждается, что «Охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, на­учного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психическо­го здоровья каждого человека, поддержание его дол­голетней активной жизни, предоставление ему меди­цинской помощи в случае утраты здоровья».

Особого внимания заслуживает статья 2,в кото­рой законодательно закреплены «основные принци­пы охраны здоровья граждан»:

· соблюдение прав человека и гражданина в об­ласти охраны здоровья и обеспечение связанных с эти­ми правами государственных гарантий;

· приоритет профилактических мер в области ох­раны здоровья граждан’,

· доступность медико-социальной помощи;

· социальная защищенность граждан в случае ут­раты здоровья.

Поправки в этой статье касаются (п. 5) закрепле­ния ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, уч­реждений и организаций независимо от формы соб­ственности, должностных лиц за обеспечение прав гра­ждан в области охраны здоровья.

В статье 3(части 1, 2,3) изменения касаются ре­гулирования отношений граждан, органов государст­венной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

Законы субъектов Российской Федерации, норма­тивные правовые акты органов местного самоуправ­ления не должны ограничивать права граждан в об­ласти охраны здоровья, установленные настоящими Основами.

В статье 4«Задачи законодательства Российской Федерации об охране граждан» внесены изменения в пункты 1 и 4. В новой редакции задачами являются:

1) «определение ответственности и компетенции Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральными Законами, а также определе­ния ответственности и компетенции органов местного самоуправления по вопросам охраны здоровья граждан»;

4) «определение профессиональных прав, обязан­ностей и ответственности медицинских фармацевти­ческих работников, установление гарантий их соци­альной поддержки».

В новой редакции название раздела II звучит Как «Полномочия Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправле­ния в области охраны здоровья».

Статья 5данного раз­дела к компетенции Российской Федерации относит вопросы по установлению основ федеральной госу­дарственной политики по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний.

В разделе III «Организация охраны здоровья граж­дан в Российской Федерации» представлены статьи, которые законодательно выделяют три системы здра­воохранения (на 1 января 2005 г.):

государственная система здравоохранения (ста­тья 12);

муниципальная система здравоохранения (ста­тья 13);

частная система здравоохранения (статья 14).

К государственной системе здравоохранения относятся:

федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения;

органы исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации;

— Российская академия медицинских наук.

В пределах своей компетенции они планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан.

К государственной системе здравоохранения отно­сятся также находящиеся в государственной собствен­ности и подчиненные органам управления государствен­ной системы здравоохранения: лечебно-профилактиче­ские, научно-исследовательские, образовательные уч­реждения, предприятия и организации, санитарно-про­филактические и другие учреждения, «создаваемые фе­деральными органами исполнительной власти в области здравоохранения; другими федеральными органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации».

К муниципальной системе здравоохранения «могут относиться муниципальные органы управления здра­воохранением, а также находящиеся в муниципаль­ной ответственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юриди­ческими лицами. Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность в пределах своей компетенции (статья 8). Финансовое обеспече­ние деятельности организаций муниципальной систе­мы здравоохранения является расходным обязатель­ном муниципального образования. Оказание меди­цинской помощи в организациях муниципальной сис­темы здравоохранения может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхова­ния и других источников в соответствии с законода­тельством Российской Федерации».

Частная система здравоохранения законодательно установлена статьей 14, (часть 2), к ней по новой ре­дакции «относятся лечебно-профилактические и ап­течные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацев­тической деятельностью. В частную систему здраво­охранения входят медицинские и другие организации, создаваемые и финансируемые юридическими и фи­зическими лицами».

Развитие профилактики нормативно закрепляется рядом статей, представленных в разделах IV и V.

В разделе IV «Основ закона РФ» прописаны права граждан в области охраны здоровья (статьи 17, 18, 19, 20, 21), в разделе V — права отдельных групп населения в области охраны здоровья (статьи 22, 23, 24, 25, 29).

Статья 17 «Право граждан РФ на охрану здоровья» дает гарантию «неотъемлемого права на охрану здоро­вья», которое должно «обеспечиваться охраной окру­жающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан; производством и реализацией доброкачествен­ных продуктов питания, а также предоставлением на­селению доступной медико-социальной помощи».

На наш взгляд, реализация этого права возможна только при разработке единой национальной Програм­мы по охране здоровья населения.

Необходимо отметить, что комплекс профилакти­ческих мероприятий по предупреждению хронических заболеваний, реализуемый сегодня в системе здравоохранения, имеет узковедомственную ориентацию. Опыт позывает, что без рациональной концентрации сил и средств всех сфер социально – экономические структуры общества получить качественные сдвиги в состояния здоровья населения невозможно. Статья 18 «Право иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья» и статья 19 «Право граждан на информацию о факторах, влияю­щих на здоровье» остались без изменения. Следует особо подчеркнуть, что в интересах охра­ны здоровья (статья 19) запрещается реклама алко­гольных напитков и табачных изделий в средствах мас­совой информации. Нарушение указанной нормы вле­чет ответственность, установленную законодательст­вом Российской Федерации.

Право граждан на медико-социальную помощь представлено в статье 20, где сказано, что «при забо­левании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно­диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетру­доспособными и инвалидами, включая выплату посо­бия по временной нетрудоспособности…».

По нашему мнению, законодательно предоставляе­мая медико-социальная помощь должна интегриро­вать в себе взаимодополняющие знания, навыки, уме­ния, разработку специальных форм организационно- методической работы разных специальностей.

С учетом сказанного следует пересмотреть методи­ческие подходы к определению потребности населе­ния в медико-социальных услугах и провести функ­ционально-организационную перестройку системы здравоохранения как социального института.

Особую значимость приобретают вопросы эконо­мического пространства медико-социальной помощи (социальное право, менеджмент, этика и другие).

В медицинских учреждениях должно сформировать­ся новое медико-социальное направление медицинской деятельности. Объектом медико-социальной помощи станут различные контингенты лиц, имеющие выра­женные медицинские и социальные проблемы, кото­рые взаимно потенциируют друг друга, их решение се­годня затруднительно в рамках односторонних профес­сиональных (врачебных и социальных) мероприятий.

К таким контингентам необходимо отнести инва­лидов, лиц, длительно, часто и тяжело болеющих, со­циально-дезадаптированных и других. Работа с таки­ми контингентами одинаково тяжела как для меди­цинских работников, так и для специалистов соци­альных служб, поскольку они неизбежно оказывают­ся перед кругом проблем, выходящих за рамки их про­фессиональной компетенции и препятствующих ус­пешной узкопрофессиональной деятельности.

Статья 21, предусматривающая охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами профессиональной деятельности, направлена на предупреждение инфекционных и профессиональных заболеваний: работники отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, про ходят обязательные предварительные, при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры.

Работодатели несут ответственность за выделение средств на проведение обязательных периодических медицинских осмотров работников в случаях и поряд­ке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Права семьи законодательно закреплены статьей 22,которой предусматривается правовая ответственность государства за охрану здоровья членов семьи, кроме того, «каждый гражданин имеет право по медицинским показаниям на бесплатные консультации по вопросам планирования семьи, наличия социально значимых за­болеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, по медико-психологическим аспек­там семейно-брачных отношений, а также на медико­генетические, другие консультации и обследования в учреждениях государственной или муниципальной сис­темы здравоохранения с целью предупреждения воз­можных наследственных заболеваний у потомства.

Семья имеет право на выбор врача общей практи­ки (семейного врача), который обеспечивает ей меди­цинскую помощь по месту жительства.

Семьи, имеющие детей (в первую очередь непол­ные, воспитывающие детей-инвалидов и детей, остав­шихся без попечения родителей), имеют право на меры социальной поддержки в области охраны здоровья гра­ждан, установленные законодательством Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации».

В статье 23 среди законодательно закрепленных прав беременных женщин и матерей закреплены социаль­ные права (пособия, оплата отпусков и др.), а также порядок обеспечения полноценным питанием беремен­ных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до 3 лет через специальные пункты питания и магазины, который по заключению врачей устанавливается зако­нодательством субъектов Российской Федерации.

Права несовершеннолетних, представленные стать­ей 24,касаются:

· диспансерного наблюдения и лечения в детской и подростковой службах в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осу­ществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, и на условиях, определяемых органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации;

· санитарно-гигиенического образования, обуче­ния и труда в условиях, отвечающих их физиологиче­ским особенностям и состоянию здоровья и исклю­чающих воздействие неблагоприятных факторов;

· бесплатной медицинской консультации при оп­ределении профессиональной пригодности в порядке и на условиях, устанавливаемых органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации;

· получения необходимой информации о состоя­нии здоровья в доступной для них форме.

В статье38, имеющей отношение к первичной медико-санитарной помощи, отмечается, что в число других видов медико-санитарной помощи входит «проведение медицинской профилактики важнейших заболеваний».

Оценивая в целом отражение вопросов профилак­тики заболеваний в этом важнейшем правовом доку­менте по охране здоровья, можно заключить, что в «Основах законодательства» отражены вопросы как социальной, так и, более опосредованно, медицин­ской профилактики.

Однако нельзя не отметить, что в этом законода­тельном акте практически отсутствуют какие-либо ме­ханизмы реализации профилактических мер и ответст­венности за их проведение. Нет финансовой поддерж­ки вопросов, связанных с профилактикой заболеваний. Одни из основных статей «Основ законодательства» — статьи 12и 13о государственной и муниципальной системах здравоохранения — практически не содержат правовых норм по вопросам профилактики.

Поэтому важно рассмотреть, содержатся ли какие- либо механизмы финансирования, стимулирования мер по профилактике заболеваний в законе прямого действия, каким является закон Российской Федера­ции от 28.06.91 №1499-1 «О медицинском страхова­нии граждан в Российской Федерации».

В статье 1этого закона говорится, что «цель меди­цинского страхования — гарантировать гражданам полу­чение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия».

Анализ последующих статей вышеназванного за­кона показывает, что это положение практически ни­чем не подкреплено, кроме одного из положений ста­тьи 11,где говорится, что «финансовые средства го­сударственной, муниципальной систем здравоохране­ния используются для финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ».

В статьях, описывающих права и обязанности стра­ховых медицинских организаций, медицинских учре­ждений, нет ни одного положения, имеющего отно­шение к профилактике заболеваний в системе обяза­тельного медицинского страхования.

Таким образом, можно констатировать, что вся сис­тема обязательного медицинского страхования по пра­вовым нормам закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» с самого начала была ориентирована только на лечебную работу. Нормы за­кона не регулируют механизмы, поддерживающие и раз­вивающие профилактическое направление медицины.

Исходя из результатов проведенного анализа «Основ законодательства» следует сделать вывод, что необходи­мым условием развития профилактики является созда­ние эффективной здоровьесохраняющей и здоровьеук­репляющей системы, опирающейся на законы и кон­ституционные гарантии. Важным является определение сроков, условий и порядка реализации законодательных актов, содержащих профилактическую ориентацию.

Авторы считают, что в медицинских организациях не только необходимо, но и экономически выгодно развитие профилактических консультаций, процедур и методик. Развивать профилактический диалог с об­ществом — законодательно целесообразно. Это долж­но стать базовой позицией отрасли и органов системы управления здравоохранения.

Органы субъектов федерации и муниципальные должны не только укреплять здравоохранительную систему в регионах, но и содействовать развитию про­филактической активности населения. Они обязаны открывать новые возможности для укрепления в Рос­сии институтов реальной профилактики.